История превращения проекта реновации московского жилья в федеральный нормативный акт – пока нетипичный пример того, как можно эффективно и достаточно оперативно соединить публичные и частные интересы в условиях ограниченного доверия населения к подобного рода глобальным проектам.
Закон о реновации был внесен в Государственную Думу 10 марта 2017 года. В первоначальном варианте это был скорее не продуманный и детализированный проект, а градостроительная идея, предполагавшая снос московских пятиэтажек (и сходного по характеристикам жилья), с переселением его владельцев в равнозначные квартиры в домах современных серий.
Средства реализации этой глобальной цели были под стать ее размаху – безапелляционные и не учитывающие приоритет норм федерального градостроительного и земельного законодательства, а также конституционную незыблемость прав граждан на принадлежащую им собственность и средства ее судебной защиты.
Еще до того, как Закон о реновации получил широкую общественную огласку и оценку, на него отреагировало Правовое управление Государственной Думы, дав крайне негативное заключение в отношении ряда положений закона (Заключение от 14.04.2017 года). В частности, юристы высшего законодательного органа указали на нарушение приоритета федерального законодательства; на то, что предложенный способ обмена жилья лишает собственника конституционного права на равноценное возмещение; были признаны недопустимыми также ограничения судебной защиты интересов собственника.
Еще больше, чем юридических коллизий, Правовое управление Государственной Думы выявило в проекте правовых неопределенностей, которые грозили существенным нарушением прав граждан-владельцев помещений и иных лиц. В частности, отсутствие: самого понятия реновация; критериев определения объектов, попадающих под эту программу; порядка выявления и учета мнения населения о реновации жилищного фонда; существенных условий договоров обмена помещений; вопросов наследования, ипотеки и т.д.
То есть, «на входе» проект реновации был даже не законом, а, как в свое время выразился известный российский правовед Сергей Алексеев (характеризуя отдельные элементы отечественной правовой системы) – «юридическим уродцем».
Отношение общественности к этому «закону» (в том числе заинтересованных потенциальных переселенцев) было либо крайне настороженным (выселят за МКАД, уменьшат площадь, ухудшат инфраструктуру и т.д.), либо откровенно негативным (попрание права собственности, игнорирование федеральных градостроительных норм и регламентов, коррупционная кормушка и т.п.).
При этом все критики закона уныло признавали, что инициаторам удастся «протащить» законопроект в фактически неизменном виде, на что, по их мнению, указывало скоротечное первое чтение документа, которое он прошел 20.04.2017 года.
Но затем стали происходить события, которым суждено было поколебать уверенность скептиков в предопределенности ситуации и неизбежности реновации в изначально представленном виде – с возможными массовыми нарушениями прав граждан. Вместе с этим, рискнем предположить, была развеяна и уверенность граждан в бессмысленности общественного участия в градостроительной деятельности и безразличии депутатов и чиновников к вопросам социального благополучия населения.
Одной из первых, кто официально отреагировал на очевидные «пробелы» закона о реновации, стала Московская Городская Дума, которая по инициативе Правительства Москвы приняла 17.05.2017 года Закон г. Москвы «О дополнительных гарантиях жилищных и имущественных прав физических и юридических лиц при осуществлении реновации жилищного фонда в г. Москве».
Этим актом московские власти дали определение реновации; определили способы и условия включения домов в программу реновации (на основании решения владельцев жилых помещений МКД – большинством голосов (2/3); предусмотрели возможность выхода из программы (принятием решения на общем собрании жильцов МКД); установили критерии равнозначности помещения (равные площади и количество комнат, один район); предусмотрели возможность вместо получения равнозначного помещения получить равноценное возмещение стоимости жилья.
Однако московский закон, «закрывая» некоторые правовые и социальные пробелы первоначального варианта закона о реновации, во-первых, не учел всех коллизий; во-вторых, не мог по своему статусу быть «равноправным дополнением» к федеральному закону. Требовалось формирования системного полноценного текста изменений и дополнений к закону о реновации на федеральном уровне.
Эту функцию взяли на себя Правительство РФ и депутаты Государственной Думы, которые внесли ко второму чтению комплекс существенных поправок к закону о реновации, с учетом замечаний юридического сообщества (включая правовое управление самой Государственной Думы), развернувшейся общественной дискуссии, положений московского закона о дополнительных гарантиях и заявлений высших должностных лиц г. Москвы.
В итоге, ко второму чтению закон был лишен положений, очевидно ограничивающих права собственников жилых помещений – они получили право на предварительное возмещение изъятого помещения путем предоставления равнозначного или равноценного жилья (либо денежной компенсации). Право граждан на судебную защиту своих прав осталось незыблемым, что дает им возможность оспаривать как само решение о реновации, так и соразмерность (равноценность) предлагаемой компенсации. Сроки вступления в силу судебных актов (которые предлагалось сильно сократить в первоначальном варианте) – остались соответствующими процессуальным кодексам.
Кроме того, поправки к закону определили само понятие реновации, категории жилых строений (которые могут попасть в эту программу); способы выявления мнения владельцев помещений в отношении участия их дома в программе; порядок и условия обмена помещений; установили пределы и способы возможного отклонения градостроительной деятельности в рамках реновации от установленных федеральных норм и стандартов. Были также разрешены вопросы наследования, ипотеки, арестов, прав недееспособных и малолетних членов семей при реализации реновации.
Параллельно развивалась и общественная дискуссия в отношении проекта реновации, важнейшими событиями которой были митинг на Проспекте Сахарова 14.05.2017 года и слушания по реновации 06.06.2017 года в Государственной Думе с участием жителей домов, включенных в проект. Оба мероприятия носили неформальный и достаточно критический характер.
Митинг на Сахарова был эмоциональным.
На нем горожане выступили фактически против первоначального проекта закона – изобиловавшего, как было указано выше, существенными коллизиями, недоработками и пробелами, которые реально угрожали правам граждан, как собственников жилых помещений. Однако, как раз такой эмоциональный настрой и жестко высказанные москвичами претензии, видимо и стали одним из мотивов для серьезной работы над текстом этого акта и на московском уровне, и на уровне федеральном (в Правительстве и Государственной Думе). К тому же стало понятно, что москвичи небезразличны не только к судьбе своего имущества, но и к градостроительной проблематике в целом и достаточно погружены в законодательную и градостроительную деятельность.
Слушания в Государственной Думе 06.06.2017 года были уже более взвешенными – поскольку происходили на фоне того (как заметил Володин), что старый закон о реновации «фактически умер» – на смену ему пришел сбалансированный и детализированный вариант, который устранял очевидные пробелы, коллизии и промахи первоначального варианта.
Условным итогом общественной дискуссии вокруг закона о реновации стали промежуточные результаты голосования москвичей – владельцев жилья в пятиэтажных домах о включении дома в программу реновации. Абсолютное большинство граждан поддержали эту программу (с учетом гарантий, предложенных изменениями и дополнениями к первоначальному тексту Закона) – около 90% проголосовавших (из 4 543 домов «за» высказались жители 4 079).
В конечном итоге Закон о реновации принят Государственной Думой во втором чтении 09.06.2017 года, в третьем – 14.06.2017 года.
На выходе проект реновации (соответствующий закон) перестал быть тем самым первоначальным «уродцем», хотя его превращение в «чудесного лебедя», наверное, тоже не произошло.
Однако на такое превращение едва ли кто-то серьезно рассчитывал – это слишком глобальный проект, не имевший аналогов в отечественной градостроительной деятельности. В итоге остались сомнения в том – в праве ли собственники жилых помещений МКД большинством голосов (пусть даже квалифицированным) решать судьбу собственности своих соседей (принадлежащих им квартир); следует ли отступать от общефедеральных градостроительных и санитарных норм при реализации городского проекта; можно ли обеспечить надлежащий контроль за расходованием бюджетных средств при реализации такого проекта и насколько эффективно его реализацию сможет обеспечить создаваемый Фонд реновации.
Тем не менее, в том виде, в котором принят итоговый акт о реновации, он все же смог снять основные правовые коллизии (содержавшиеся в первоначальном варианте). Во-первых, закон гарантирует основные конституционные права граждан, связанные с защитой собственности – право на предварительное возмещение стоимости изымаемого имущества (равнозначным или равноценным возмещением); право судебного оспаривания как решения о реновации, так и условий компенсации изымаемой собственности. Кроме того, реновацию, как комплекс градостроительных, земельных и регистрационных мероприятий, несмотря на некоторое упрощение стандартов, никто не освобождал от принципиальных требований соответствующих законов и федерального контроля.
Отдельно надо отметить, что публичный интерес в процессе реновации сводится не только к таким вещам, как улучшение городской инфраструктуры и предотвращение массовой аварийности ветхого пятиэтажного жилья. Существуют и косвенные выгоды города – создание новых производств стройматериалов, увеличение дополнительных рабочих мест (и не только низкой квалификации), получение городом налогов от подрядчиков и поставщиков строительства, а также доходов от продажи жилья возведенного сверх потребностей реновации. Все эти обстоятельства нельзя не учитывать, оценивая проект и его значение для города.
Все мы знаем старинную пословицу – «гладко было на бумаге, да забыли про овраги».
Реновация – это кредит доверия, выданный московским властям со стороны жителей столицы, проголосовавших за включение их домов в процедуру реновации (а также прочих москвичей, которые поддержали его по умолчанию). В конечном итоге – насколько удачен, справедлив и эффективен этот проект граждане будут судить не только и не столько по содержанию соответствующих законов, а скорее по факту его реализации. И надо полагать, учитывая дискуссию вокруг принятия закона, москвичи не будут смиренно наблюдать за отклонением фактической реализации проекта от положений соответствующего закона.
Морев. Д.В.
Ведущий эксперт ЦРСП